บทเรียนสู่บริบทจังหวัดชายแดนภาคใต้

ประสบการณ์จากหลายกรณีแสดงให้เห็นว่า ความขัดแย้งที่มีรากทั้งด้านการเมือง ความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคมมักไม่สามารถจัดการได้ด้วยมาตรการด้านใดด้านหนึ่งเพียงลำพัง ข้อตกลงจึงเชื่อมมาตรการหลายด้านเข้าด้วยกันในรูปแบบที่แตกต่างกัน เช่น อาเจะห์ เชื่อมการปกครองตนเองเชิงพื้นที่ โดยให้อาเจะห์มีอำนาจบริหารกิจการสาธารณะในขอบเขตกว้างผ่านฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และกระบวนการยุติธรรมของพื้นที่ การแบ่งปันรายได้ และการเปิดพื้นที่ทางการเมืองเข้ากับการปลดอาวุธของ GAM และการถอนกำลังของรัฐ ขณะที่ บังซาโมโร เชื่อมการจัดตั้งโครงสร้างการเมืองใหม่กับกระบวนการ normalization ส่วน กัวเตมาลา และ โคลอมเบีย ขยายขอบเขตไปถึงการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง สิทธิของผู้ได้รับผลกระทบ และการเปลี่ยนผ่านหลังความขัดแย้ง

อย่างไรก็ตาม การนำหลายประเด็นมาไว้ในข้อตกลงเดียวกันไม่ได้ทำให้แต่ละด้านเดินหน้าโดยอัตโนมัติ กรณีมาลี แสดงให้เห็นว่าความล่าช้าของการปฏิรูปทางการเมืองและการกระจายอำนาจสามารถส่งผลต่อความเชื่อมั่นในการดำเนิน DDR และมาตรการด้านความมั่นคงได้ ดังนั้น ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าข้อตกลง “ครอบคลุม” มากเพียงใด แต่รวมถึงการกำหนดลำดับ ความสัมพันธ์ และหลักประกันระหว่างมาตรการต่างๆ เพื่อให้แต่ละฝ่ายสามารถดำเนินพันธกรณีของตนโดยไม่ต้องรอให้อีกฝ่ายเป็นผู้เริ่มก่อน

ในบริบทชายแดนใต้ความขัดแย้งเกี่ยวข้องกับหลายมิติ ทั้งการเมือง ความมั่นคง อัตลักษณ์ วัฒนธรรม เศรษฐกิจ ความเป็นธรรม และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน โดย General Principles ปี 2022 กำหนดประเด็นหารือครอบคลุมรูปแบบการปกครอง อัตลักษณ์ สิทธิมนุษยชนและความยุติธรรม เศรษฐกิจและการพัฒนา การศึกษา วัฒนธรรม และความปลอดภัย พร้อมทั้งให้ความสำคัญกับการปรึกษาหารือสาธารณะและการลดความรุนแรง ขณะที่พัฒนาการของร่างแผนปฏิบัติการร่วมเพื่อสร้างสันติสุขแบบองค์รวม (Joint Comprehensive Plan towards Peace: JCPP) แสดงความพยายามเชื่อมองค์ประกอบเหล่านี้เข้าด้วยกันมากขึ้น โดยกำหนดการลดความรุนแรงและการปรึกษาหารือกับประชาชนเพื่อนำไปสู่การแสวงหาทางออกทางการเมือง และมีความพยายามให้การลดความรุนแรงช่วยสร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการปรึกษาหารือสาธารณะ ดังนั้น ความเชื่อมโยงของบทเรียนนี้กับชายแดนใต้จึงไม่ได้อยู่เพียงที่การมีประเด็นหลายด้านในกระบวนการ แต่รวมถึงการกำหนด ความสัมพันธ์และลำดับระหว่างมาตรการด้านความมั่นคง การมีส่วนร่วมของประชาชน และการแสวงหาทางออกทางการเมือง เพื่อให้ความก้าวหน้าในแต่ละด้านสามารถสนับสนุนกันได้

แม้ JCPP จะเชื่อมการลดความรุนแรง การปรึกษาหารือสาธารณะ และการแสวงหาทางออกทางการเมืองเข้าด้วยกัน และฝ่ายไทยได้อธิบายถึงโรดแมปของกระบวนการเป็นระยะ แต่สถานะและรายละเอียดของการจัดลำดับดังกล่าวยังแตกต่างจากข้อตกลงสันติภาพฉบับครอบคลุมในหลายกรณีศึกษา ซึ่งกำหนดพันธกรณี ขั้นตอน และกลไกการดำเนินงานไว้ชัดเจนกว่า จึงควรแยกระหว่างหลักการที่คู่เจรจาเห็นชอบร่วมกันกับรายละเอียดหรือความคาดหวังต่อโรดแมปที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งอธิบายไว้ นอกจากนี้ การเชื่อมมาตรการหลายด้านเข้าด้วยกันอาจทำให้ความล่าช้าหรือความไม่เห็นพ้องในประเด็นหนึ่งส่งผลต่อความก้าวหน้าของประเด็นอื่น จึงต้องพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างแต่ละมาตรการควบคู่กับความครอบคลุมของเนื้อหา

กรณีศึกษาชี้ให้เห็นว่าการลงนามข้อตกลงและการรับรองทางกฎหมายเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกระบวนการ implementation เพราะพันธกรณีจำนวนมากยังต้องถูกแปลงเป็นกฎหมาย สถาบัน งบประมาณ และการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กรณีกัวเตมาลา แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการปฏิรูปบางส่วนต้องผ่านทั้งรัฐสภา การแก้ไขรัฐธรรมนูญ และประชามติ ซึ่งการไม่ผ่านประชามติในปี 1999 กลายเป็นข้อจำกัดต่อการดำเนินการตามข้อตกลง ขณะที่มาลี ประสบความล่าช้าในการแก้ไขกฎหมายและรัฐธรรมนูญที่จำเป็นต่อการกระจายอำนาจและการปฏิรูปสถาบัน

ในทำนองเดียวกันข้อตกลง CHT Peace Accord และ รัฐธรรมนูญปี 2005 ของอิรัก แสดงให้เห็นว่าการจัดตั้งหรือรับรองสถาบันและอำนาจไว้ในกฎหมายไม่ได้หมายความว่าอำนาจเหล่านั้นจะถูกถ่ายโอนหรือข้อพิพาทจะได้รับการแก้ไขครบถ้วน ส่วนโคลอมเบียที่แม้มีกรอบกฎหมายและกลไกดำเนินงานรองรับ แต่การปฏิรูปชนบทและมาตรการตาม Ethnic Chapter ยังเกิดขึ้นไม่เท่าเทียมในแต่ละพื้นที่ ดังนั้นการออกแบบข้อตกลงควรพิจารณาตั้งแต่ต้นว่า ใครต้องทำอะไร ต้องใช้กฎหมายหรือการอนุมัติใด ใช้ทรัพยากรจากที่ใด และจะติดตามผลอย่างไร รวมถึงต้องสร้างฐานสนับสนุนทางการเมืองและสังคมที่เพียงพอสำหรับเปลี่ยนสิ่งที่ตกลงกันบนโต๊ะให้เกิดขึ้นจริง

แม้ชายแดนใต้ยังไม่มีข้อตกลงสันติภาพ แต่กระบวนการที่ผ่านมาแสดงให้เห็นโจทย์สำคัญเรื่องการเชื่อมผลจากการพูดคุยและนโยบายเข้ากับกลไกที่สามารถนำไปดำเนินการได้จริง งานศึกษาในพื้นที่ระบุทั้งปัญหาการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ความซ้ำซ้อนและการบูรณาการระหว่างหน่วยงาน ตลอดจนความจำเป็นของความต่อเนื่องด้านนโยบาย แผนงาน งบประมาณ และผู้รับผิดชอบ ดังนั้น ความเกี่ยวข้องของบทเรียนนี้กับชายแดนใต้จึงอยู่ที่การสร้างความเชื่อมโยงระหว่างสิ่งที่เกิดขึ้นในระดับการพูดคุยกับโครงสร้างและหน่วยงานที่มีอำนาจดำเนินการ โดยเฉพาะเมื่อกระบวนการต้องดำเนินผ่านรัฐบาลและหน่วยงานหลายระดับในระยะยาว

เนื่องจากชายแดนใต้ยังไม่มีข้อตกลงสันติภาพจึงควรแยกความท้าทายในการนำผลจากการพูดคุยและนโยบายไปสู่การปฏิบัติในปัจจุบัน ออกจากการดำเนินการตามข้อตกลงสันติภาพหลังการลงนามในกรณีศึกษาต่างประเทศ นอกจากนี้การมีโครงสร้าง หน่วยงาน หรือกลไกรองรับกระบวนการไม่ได้รับประกันว่าผลจากการพูดคุยจะถูกนำไปปฏิบัติได้โดยอัตโนมัติ เพราะยังขึ้นอยู่กับอำนาจหน้าที่ ความต่อเนื่องของนโยบาย การประสานงานระหว่างหน่วยงาน ทรัพยากร และการสนับสนุนทางการเมือง โดยเฉพาะเมื่อกระบวนการดำเนินต่อเนื่องผ่านการเปลี่ยนแปลงของรัฐบาลและผู้รับผิดชอบ

กลไกติดตามสามารถออกแบบได้หลายรูปแบบตามลักษณะของข้อตกลง ตั้งแต่ Aceh Monitoring Mission (AMM) ซึ่งมีบทบาทตรวจสอบการปลดอาวุธและการถอนกำลัง ไปจนถึง Joint Monitoring Committee ในกรณี Bodo Peace Accord ซึ่งเป็นกลไกร่วมภายในประเทศ ขณะที่ Implementation Monitoring Committee (IMC) ของบุรุนดี มีบทบาทกว้างกว่าการตรวจสอบความคืบหน้า โดยช่วยตีความบทบัญญัติ ประสานการทำงานของกลไกต่าง ๆ และจัดการข้อขัดแย้งระหว่างผู้ลงนามในช่วงเปลี่ยนผ่าน

ในทางกลับกัน ประสบการณ์ของตุรกี แสดงข้อจำกัดของกระบวนการที่การหยุดยิงและถอนกำลังไม่มีระบบตรวจสอบร่วมที่เป็นอิสระ ขณะที่มาลี แสดงข้อจำกัดอีกด้านหนึ่งว่า แม้จะมีกลไกหลายระดับทั้ง CSA, Independent Observer และกลไกด้านความมั่นคง ก็ไม่สามารถทดแทนเจตจำนงทางการเมืองและความสามารถของสถาบันในการดำเนินพันธกรณีได้ กลไกติดตามจึงมีความสำคัญไม่ใช่เพียงในฐานะผู้ตรวจว่า “ฝ่ายใดทำตามหรือไม่” แต่ในฐานะโครงสร้างที่ช่วยสร้างข้อมูลร่วม ลดข้อพิพาทเรื่องการตีความ และรักษาความต่อเนื่องของ implementation โดยต้องมีอำนาจหน้าที่และความเชื่อมโยงกับสถาบันที่สามารถตอบสนองต่อปัญหาที่ตรวจพบได้จริง

การลดความรุนแรงและการสร้างความเชื่อมั่นระหว่างคู่ขัดแย้งเป็นประเด็นที่ปรากฏในกระบวนการชายแดนใต้หลายช่วง ตั้งแต่ความพยายามเรื่อง Ramadan Peace Initiative และ Safety Zone ไปจนถึงการประกาศยุติปฏิบัติการฝ่ายเดียวของ BRN เพื่อเปิดทางแก่ภารกิจด้านมนุษยธรรมในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ในช่วงดังกล่าวสะท้อนข้อจำกัดของมาตรการลดความรุนแรงที่ยังไม่มีระบบตรวจสอบและความเข้าใจร่วมที่ชัดเจนระหว่างคู่ขัดแย้ง ขณะที่ General Principles ปี 2022 ได้ระบุให้การลดความรุนแรงมีการติดตามโดยกลไกที่ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกัน พัฒนาการเหล่านี้ทำให้บทเรียนเรื่องกลไกติดตามมีความเกี่ยวข้องกับชายแดนใต้ โดยเฉพาะในฐานะเครื่องมือสร้างข้อมูลร่วม ลดข้อกล่าวหาหรือความเข้าใจที่แตกต่างเกี่ยวกับการปฏิบัติตามมาตรการ และสนับสนุนความเชื่อมั่นระหว่างคู่เจรจา ทั้งนี้ หลักฐานที่มีอยู่ยังไม่เพียงพอที่จะประเมินองค์ประกอบ อำนาจหน้าที่ และวิธีการตรวจสอบของกลไกดังกล่าวอย่างละเอียด

แม้ General Principles ปี 2022 จะระบุให้การลดความรุนแรงได้รับการติดตามโดยกลไกที่ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกัน แต่หลักฐานที่มีอยู่ยังไม่เพียงพอที่จะระบุว่ากลไกดังกล่าวได้รับการออกแบบหรือดำเนินงานในรูปแบบใด จึงควรแยกระหว่างการยอมรับหลักการเรื่องการติดตามกับการมีกลไกตรวจสอบที่ปฏิบัติงานได้จริง นอกจากนี้รูปแบบของกลไกติดตามในกรณีศึกษาต่างประเทศมีความแตกต่างกันทั้งด้านองค์ประกอบ อำนาจหน้าที่ และบทบาทของบุคคลที่สาม การนำบทเรียนมาเชื่อมโยงกับชายแดนใต้จึงต้องคำนึงถึงระดับการยอมรับของคู่เจรจา ลักษณะของมาตรการที่จะตรวจสอบ และความสามารถของกลไกในการเชื่อมผลการตรวจสอบไปสู่การจัดการข้อขัดแย้งหรือการตอบสนองที่เป็นที่ยอมรับของทั้งสองฝ่าย ทั้งนี้การมีกลไกติดตามเพียงอย่างเดียวไม่สามารถทดแทนเจตจำนงทางการเมืองและความร่วมมือของคู่เจรจาได้

กรณีศึกษาแสดงให้เห็นว่า power sharing ไม่มีรูปแบบเดียว แต่ถูกออกแบบตามลักษณะของอำนาจที่เป็นศูนย์กลางของความขัดแย้ง ในกรณีของอาเจะห์ และบังซาโมโรได้ใช้การปกครองตนเองเชิงพื้นที่ร่วมกับอำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ และทรัพยากร ขณะที่อิรักใช้โครงสร้างสหพันธรัฐ ไอร์แลนด์เหนือ บอสเนียและเฮอร์เซโกวีนาใช้หลักประกันการเป็นตัวแทนและการตัดสินใจร่วมระหว่างกลุ่ม ส่วนกรณีบุรุนดีขยายการแบ่งปันอำนาจไปถึงราชการ ตุลาการ กองทัพ และตำรวจ ในขณะที่ข้อตกลงแอลเจียร์ (2015) ของมาลีเชื่อมการกระจายอำนาจทางการเมืองและการบริหารเข้ากับงบประมาณ ทรัพยากร และการเป็นตัวแทนของประชาชนภาคเหนือในระดับชาติ

อย่างไรก็ตาม power sharing ไม่ได้มีแต่ผลด้านการสร้างหลักประกันเท่านั้น การกำหนดโควตาหรือสิทธิยับยั้งสามารถลดความกลัวว่ากลุ่มหนึ่งจะถูกครอบงำ แต่หากออกแบบอย่างแข็งตัวก็อาจทำให้เส้นแบ่งทางอัตลักษณ์กลายเป็นส่วนถาวรของโครงสร้างการเมืองหรือทำให้การตัดสินใจติดขัด ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่การเลือกรูปแบบ power sharing จากกรณีอื่นมาใช้โดยตรง แต่คือการระบุว่า อำนาจส่วนใดของรัฐเป็นต้นตอของความหวาดระแวงหรือการกีดกัน แล้วจึงออกแบบหลักประกันที่ตอบปัญหานั้น โดยคำนึงถึงความสามารถของสถาบันในการทำงานและปรับตัวในระยะยาว

ประเด็นการจัดสรรอำนาจระหว่างส่วนกลางกับพื้นที่ปรากฏอยู่ในการถกเถียงเรื่องทางออกทางการเมืองของชายแดนใต้มาอย่างต่อเนื่อง ทั้งในรูปของการกระจายอำนาจ การเพิ่มอำนาจการบริหารระดับจังหวัด การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น และข้อเสนอเกี่ยวกับรูปแบบการบริหารพื้นที่ โดย General Principles ปี 2022 ยกระดับเรื่อง “form of governance” ให้เป็นหนึ่งในประเด็นที่รัฐบาลไทยและ BRN ตกลงว่าจะนำมาหารือ ขณะเดียวกัน งานศึกษาในพื้นที่สะท้อนความต้องการให้ท้องถิ่นและประชาชนมีบทบาทในการกำหนดนโยบายที่สอดคล้องกับบริบทของตนเอง ประเด็นนี้จึงเชื่อมกับบทเรียนเรื่อง power sharing ในแง่ของการพิจารณาว่าอำนาจด้านใดและระดับใดเป็นประเด็นสำคัญของความขัดแย้ง รวมถึงการคำนึงถึงการเป็นตัวแทนและหลักประกันสำหรับประชากรกลุ่มต่าง ๆ ในพื้นที่

แม้ประเด็นรูปแบบการปกครองและการจัดสรรอำนาจจะปรากฏทั้งในการถกเถียงภายในพื้นที่และใน General Principles ปี 2022 แต่ยังไม่ควรตีความว่าคู่เจรจาได้เห็นพ้องต่อรูปแบบการแบ่งปันอำนาจแบบใดแบบหนึ่งแล้ว เนื่องจากข้อเสนอเรื่องการกระจายอำนาจ การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น หรือรูปแบบการบริหารพื้นที่มีที่มาและสถานะแตกต่างกัน ขณะที่กรณีศึกษาต่างประเทศแสดงให้เห็นว่า power sharing แต่ละรูปแบบถูกพัฒนาขึ้นภายใต้โครงสร้างรัฐ ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่ม และเงื่อนไขทางการเมืองเฉพาะของแต่ละพื้นที่ จึงไม่สามารถถ่ายโอนรูปแบบ เช่น เขตปกครองตนเอง ระบบสหพันธรัฐ โควตา หรือสิทธิยับยั้ง มาเทียบกับชายแดนใต้โดยตรง นอกจากนี้ การพิจารณาการจัดสรรอำนาจจำเป็นต้องคำนึงถึงการเป็นตัวแทนและหลักประกันของประชากรกลุ่มต่าง ๆ ตลอดจนผลต่อการทำงานของสถาบันในระยะยาว

ประสบการณ์จากกรณีศึกษาชี้ว่า ความครอบคลุมไม่ควรถูกประเมินเพียงจากจำนวนกลุ่มที่ปรากฏในกระบวนการ แต่ควรพิจารณาว่าใครเข้าร่วม เมื่อใด ผ่านกลไกใด และมีอิทธิพลต่อเนื้อหาและการตัดสินใจเพียงใด Guatemala ใช้ Civil Society Assembly เป็นช่องทางเชื่อมข้อเสนอของกลุ่มสังคมเข้าสู่การเจรจา ขณะที่กรณีของโคลอมเบียใช้หลายช่องทาง ทั้งคณะผู้แทนเหยื่อ Gender Subcommission เวทีภาคประชาสังคม และการผลักดันของกลุ่มชาติพันธุ์จนเกิด Ethnic Chapter แสดงให้เห็นว่ากลุ่มที่ไม่ได้เป็นคู่เจรจาหลักยังสามารถมีอิทธิพลต่อสาระของข้อตกลงได้ หากมีกลไกเชื่อมต่อที่ชัดเจน

กรณีศึกษาของบุรุนดีแสดงอีกมิติหนึ่งว่า แม้กระบวนการจะมีพรรคและผู้แทนจำนวนมาก แต่การที่กลุ่มติดอาวุธสำคัญบางกลุ่มไม่ได้ร่วมลงนามทำให้ข้อตกลงปี 2000 ยังไม่สามารถยุติการสู้รบได้ทั้งหมด ส่วนกรณีของมาลี แสดงว่าการเพิ่มตัวแทนผู้หญิงและภาคประชาสังคมในระยะ implementation ไม่ได้ทดแทนการมีอิทธิพลต่อการออกแบบข้อตกลงตั้งแต่ต้นทั้งหมดได้ ดังนั้น การออกแบบความครอบคลุมจึงต้องพิจารณาทั้ง ผู้ที่สามารถก่อหรือยุติความรุนแรง ผู้ได้รับผลกระทบ และกลุ่มทางสังคมที่ต้องมีส่วนในการสร้างความชอบธรรมและนำข้อตกลงไปปฏิบัติ โดยไม่จำเป็นต้องนำทุกกลุ่มเข้าสู่โต๊ะเจรจาหลักในรูปแบบเดียวกัน

ภาคประชาสังคมและเครือข่ายประชาชนในชายแดนใต้มีพัฒนาการจากงานสิทธิ การเยียวยา และงานชุมชน ไปสู่การสร้างพื้นที่กลาง การรวบรวมเสียงจากประชาชน และการผลักดันข้อเสนอเชิงนโยบาย ขณะที่ General Principles ปี 2022 รับรองหลักการของการสร้างพื้นที่ปรึกษาหารือสาธารณะที่ปลอดภัยและครอบคลุมโดยไม่จำกัดชาติพันธุ์หรือศาสนา อย่างไรก็ตาม งานศึกษาหลายชิ้นสะท้อนว่า การมีพื้นที่ให้ประชาชนและภาคประชาสังคมแสดงความคิดเห็นยังไม่เท่ากับการมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในกระบวนการระดับคู่เจรจา จึงทำให้โจทย์สำคัญของชายแดนใต้ไม่ได้อยู่เพียงที่การเพิ่มจำนวนผู้เข้าร่วม แต่รวมถึงการสร้างช่องทางที่สามารถเชื่อมเสียง ความต้องการ และข้อเสนอจากประชาชนเข้าสู่กระบวนการทางการเมืองและการพูดคุยอย่างมีความหมาย

การเปิดพื้นที่ปรึกษาหารือหรือเพิ่มจำนวนกลุ่มที่เข้าร่วมยังไม่สามารถใช้เป็นตัวชี้วัดความครอบคลุมของกระบวนการได้เพียงอย่างเดียว เพราะช่องทางการมีส่วนร่วมแต่ละรูปแบบอาจให้อิทธิพลต่อการกำหนดวาระ เนื้อหา และการตัดสินใจแตกต่างกัน ในบริบทชายแดนใต้ แม้ภาคประชาสังคมและเครือข่ายประชาชนจะมีบทบาทมากขึ้น และ General Principles (2022) จะรับรองหลักการของการปรึกษาหารือสาธารณะที่ปลอดภัยและครอบคลุม แต่ไม่ควรตีความว่ากลุ่มเหล่านี้มีสถานะหรืออำนาจในกระบวนการเทียบเท่าคู่เจรจาหลัก นอกจากนี้ การออกแบบความครอบคลุมต้องคำนึงถึงความหลากหลายของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและความปลอดภัยในการแสดงความคิดเห็น โดยไม่จำเป็นต้องใช้ช่องทางหรือระดับการมีส่วนร่วมแบบเดียวกันสำหรับทุกกลุ่ม

กระบวนการสันติภาพไม่ได้ดำเนินไปเป็นเส้นตรง และไม่สามารถกำหนดเส้นทางหรือผลลัพธ์ทั้งหมดไว้ล่วงหน้าได้ เนื่องจากความขัดแย้งเป็นระบบทางสังคมที่ซับซ้อน มีตัวแสดงหลายระดับ และเปลี่ยนแปลงตามเงื่อนไขทางการเมือง ความมั่นคง และสังคม แนวคิดการไกล่เกลี่ยแบบปรับตัว (Adaptive Mediation) จึงเสนอให้กระบวนการสันติภาพดำเนินผ่านการวิเคราะห์สถานการณ์ การทดลองแนวทาง การรับข้อมูลย้อนกลับ (feedback) การเรียนรู้ และการปรับวิธีดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง มากกว่าการยึดแผนตายตัวหรือใช้สูตรสำเร็จจากบริบทอื่น โดยในความหมายนี้ “ค่อยเป็นค่อยไป” ไม่ได้หมายถึงการดำเนินงานอย่างล่าช้า แต่หมายถึงการสร้างความก้าวหน้าทีละขั้น โดยใช้ประสบการณ์จากแต่ละช่วงเป็นข้อมูลสำหรับกำหนดขั้นต่อไป และใช้ข้อมูลย้อนกลับเพื่อปรับกระบวนการจริง ไม่ใช่เพียงเพื่อรายงานผล

กรณีบังซาโมโร แสดงให้เห็นว่าความก้าวหน้าของกระบวนการสันติภาพไม่ได้เกิดจากข้อตกลงเพียงครั้งเดียว แต่เป็นผลสะสมจากการสร้างสันติภาพแบบค่อยเป็นค่อยไป (incremental peacebuilding) ตลอดหลายทศวรรษ หลังความล้มเหลวของ Memorandum of Agreement on Ancestral Domain (MOA-AD) ในปี 2008 กระบวนการไม่ได้กลับไปเริ่มต้นใหม่ทั้งหมด แต่มีการปรับโครงสร้างและกลไกให้สอดคล้องกับปัญหาที่เกิดขึ้นในแต่ละช่วง ตั้งแต่กลไกประสานงานการหยุดยิง เช่น Joint Coordinating Committee on the Cessation of Hostilities (JCCCH) และ International Monitoring Team (IMT) ไปจนถึงการจัดตั้ง International Contact Group (ICG) เพื่อช่วยฟื้นความไว้วางใจและสนับสนุนการเจรจา และต่อมามี Third-Party Monitoring Team (TPMT) สำหรับติดตามการนำข้อตกลงไปปฏิบัติ พัฒนาการของกลไกเหล่านี้สะท้อนว่ากระบวนการบังซาโมโรมีการเรียนรู้จากทั้งความสำเร็จ ภาวะชะงักงัน และความล้มเหลว แล้วนำบทเรียนเหล่านั้นมาใช้ปรับกระบวนการในระยะต่อมา

กรณี โคลอมเบีย สะท้อนการเรียนรู้และการปรับกระบวนการจากประสบการณ์เดิม รัฐบาล Santos พยายามหลีกเลี่ยงข้อจำกัดของการเจรจาครั้งก่อน และพัฒนากรอบสันติภาพเชิงพื้นที่ (territorial peace) เพื่อเชื่อมความเห็นที่แตกต่างระหว่างรัฐบาลกับกองกำลัง FARC ขณะเดียวกันกระบวนการยังเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาชนเสนอข้อคิดเห็นผ่านเวทีต่างๆ โดยเฉพาะเวทีการพัฒนาการเกษตร (Agrarian Development Forum: ADF) ซึ่งข้อเสนอจากผู้เข้าร่วมมีอิทธิพลต่อการปรับแนวคิดและข้อเสนอของ FARC รวมถึงประเด็นการปฏิรูปชนบท การมีส่วนร่วมทางการเมือง สิทธิของผู้เสียหาย และความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน

กระบวนการสันติภาพชายแดนใต้มีพัฒนาการผ่านหลายช่วง ทั้งการเปิดการพูดคุยอย่างเป็นทางการกับ BRN การพูดคุยกับ MARA Patani และการกลับมาพูดคุยโดยตรงกับ BRN รวมทั้งการพัฒนากรอบและกลไกในระยะต่อมา ระหว่างทางกระบวนการต้องเผชิญการหยุดชะงักจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง การเปลี่ยนคณะพูดคุยและผู้อำนวยความสะดวก ตลอดจนเหตุการณ์ภายนอกที่กระทบต่อความต่อเนื่องของการเจรจา ดังนั้นโจทย์สำคัญจึงไม่ใช่เพียงทำให้การพูดคุยสามารถกลับมาดำเนินต่อได้หลังการหยุดชะงัก แต่ต้องสร้างระบบการเรียนรู้ภายในกระบวนการที่สามารถรักษาความรู้ ความสัมพันธ์ และความก้าวหน้าจากแต่ละช่วงไว้ พร้อมนำข้อมูลย้อนกลับจากคู่พูดคุย ประชาชน ภาคประชาสังคม นักวิชาการ และผู้ได้รับผลกระทบมาใช้ทบทวนและปรับรูปแบบการพูดคุย วาระ กลไกการมีส่วนร่วม และมาตรการต่างๆ ตามบริบทที่เปลี่ยนไป หลักคิดนี้สอดคล้องกับ Adaptive Mediation ซึ่งมองว่าการวิเคราะห์และการปรับกระบวนการควรดำเนินอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากพลวัตของความขัดแย้งเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา

การปรับตัวไม่ควรถูกตีความว่าเป็นการเปลี่ยนทิศทางไปเรื่อยๆ หรือเลื่อนประเด็นสำคัญออกไปโดยไม่มีแนวทางกลับมาจัดการ แต่ควรหมายถึงการรักษาเป้าหมายหลักของการลดความรุนแรงและการจัดการความขัดแย้งอย่างสันติไว้ พร้อมเปิดให้วิธีการและกลไกสามารถเปลี่ยนแปลงตามข้อมูลและประสบการณ์ที่เกิดขึ้นจริง บทเรียนจากโคลอมเบียได้ชี้ว่าการเรียนรู้ต้องดำเนินต่อไปหลังมีข้อตกลง เพราะปัญหาในการนำข้อตกลงไปปฏิบัติอาจเกิดจากความล่าช้า การเปลี่ยนรัฐบาล การเปลี่ยนทิศทางนโยบาย หรือการไม่สามารถนำข้อเสนอจากชุมชนไปเชื่อมกับการตัดสินใจระดับสูงได้อย่างมีประสิทธิผล การขาดความต่อเนื่องของความรู้ยังอาจทำให้ชุมชนเกิดความเหนื่อยล้าจากการมีส่วนร่วม เมื่อถูกถามถึงปัญหาเดิมซ้ำๆ แต่ไม่เห็นว่าข้อมูลก่อนหน้าถูกนำไปใช้ ดังนั้นกระบวนการที่ปรับตัวได้จำเป็นต้องมีทั้ง การเรียนรู้ของสถาบัน (institutional learning) ความทรงจำของสถาบัน (institutional memory) ความต่อเนื่องของกระบวนการ (continuity) เพื่อให้การเปลี่ยนรัฐบาล บุคลากร หรือกลไกไม่ทำให้กระบวนการต้องเริ่มต้นใหม่ทุกครั้ง

การยุติการสู้รบและสร้างสถาบันทางการเมืองไม่ได้ทำให้ผลกระทบจากความรุนแรงในอดีตสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ กรณีศึกษาจึงใช้กลไกแตกต่างกันในการจัดการความจริง ความรับผิด การเยียวยา ผู้สูญหาย การคืนสิทธิ และการปรองดอง เช่น ข้อตกลงสันติภาพ ค.ศ. 1996 ของกัวเตมาลาใช้ Historical Clarification Commission เพื่อสืบค้นข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความรุนแรงในอดีต ขณะที่กรณีโคลอมเบียออกแบบระบบที่เชื่อม Special Jurisdiction for Peace, Truth Commission และหน่วยค้นหาผู้สูญหาย ส่วนข้อตกลงสันติภาพของบุรุนดีและมาลีวางกลไกด้านการค้นหาความจริง ความยุติธรรม และการปรองดองไว้ในข้อตกลง

เมื่อเปรียบเทียบกันจะเห็นว่า ความจริง ความยุติธรรม การเยียวยา การปรองดอง และการป้องกันการเกิดซ้ำเป็นองค์ประกอบที่ทำหน้าที่แตกต่างกัน และความก้าวหน้าของกลไกหนึ่งไม่สามารถทดแทนอีกกลไกหนึ่งได้ทั้งหมด หลายกรณียังพบว่ามาตรการด้านความมั่นคงและการเมืองสามารถดำเนินไปได้เร็วกว่ากลไกด้านความจริง ความรับผิด และการเยียวยา ขณะเดียวกัน ประสบการณ์ของไอร์แลนด์เหนือชี้ให้เห็นเพิ่มเติมว่า แม้ความรุนแรงจะลดลงและมีกลไกทางการเมืองรองรับแล้ว การสร้างสันติภาพในระยะยาวยังขึ้นอยู่กับเงื่อนไขทางสังคมและสถาบัน เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างชุมชน ความไว้วางใจต่อสถาบัน และการลดการกีดกันทางสังคม ซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงช้ากว่าระดับความรุนแรง ดังนั้น การประเมินความสำเร็จของสันติภาพจึงควรพิจารณาทั้งการจัดการมรดกจากความรุนแรงในอดีตและเงื่อนไขที่รองรับสันติภาพในระยะยาว ไม่ใช่พิจารณาเพียงว่าความรุนแรงลดลงหรือมีการจัดตั้งสถาบันทางการเมืองใหม่แล้วเท่านั้น

ความขัดแย้งชายแดนใต้ทิ้งผลกระทบจากความรุนแรงและข้อถกเถียงด้านความยุติธรรมสะสมมาเป็นเวลานาน ทั้งการสูญเสีย การละเมิดสิทธิ และความไม่ไว้วางใจต่อกระบวนการยุติธรรม แม้พื้นที่ยังไม่สามารถกล่าวได้ว่ามีการใช้กระบวนการยุติธรรมเพื่อการเปลี่ยนผ่าน (Transitional Justice: TJ) อย่างเต็มรูป แต่มีการนำองค์ประกอบบางประการที่สอดคล้องกับแนวคิดดังกล่าวมาใช้แล้ว ทั้งการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ การปรับปรุงกระบวนการยุติธรรม และการตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงหรือค้นหาความจริงในเหตุการณ์ความรุนแรง อย่างไรก็ตาม งานศึกษาพบข้อจำกัดทั้งด้านความเป็นอิสระและความน่าเชื่อถือของกลไกค้นหาความจริง ตลอดจนการเชื่อมผลการค้นหาข้อเท็จจริงไปสู่การดำเนินคดีและความรับผิดของผู้กระทำ จึงสะท้อนว่า การค้นหาความจริง การเยียวยา และความรับผิดเป็นองค์ประกอบที่เกี่ยวข้องกันแต่ไม่สามารถทดแทนกันได้ และการจัดการผลพวงของความรุนแรงในชายแดนใต้ยังเกี่ยวข้องกับการสร้างความเชื่อมั่นต่อกระบวนการยุติธรรมควบคู่กับความก้าวหน้าของกระบวนการสันติภาพ

แม้ชายแดนใต้จะมีมาตรการบางประการที่สอดคล้องกับแนวคิด Transitional Justice เช่น การเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบและการตั้งกลไกค้นหาข้อเท็จจริง แต่ยังไม่สามารถกล่าวได้ว่าพื้นที่มีกระบวนการ Transitional Justice อย่างเต็มรูป หรือว่ากลไกเหล่านี้สามารถทำหน้าที่ทดแทนกันได้ เนื่องจากการค้นหาความจริง การเยียวยา ความรับผิด และการป้องกันการเกิดซ้ำมีวัตถุประสงค์และข้อจำกัดแตกต่างกัน นอกจากนี้ ประสิทธิผลของกลไกยังขึ้นอยู่กับความเป็นอิสระ ความน่าเชื่อถือ อำนาจหน้าที่ และความสามารถในการเชื่อมผลการค้นหาข้อเท็จจริงไปสู่กระบวนการที่เกี่ยวข้อง จึงต้องคำนึงถึงบริบทและสถานะของกระบวนการชายแดนใต้ ซึ่งยังแตกต่างจากหลายกรณีศึกษาที่กลไก Transitional Justice ถูกจัดตั้งขึ้นภายใต้หรือภายหลังข้อตกลงสันติภาพ